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稅務行政程序重開應注意的事項
2021-06-11
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來源：稅屋
根據依法行政“有錯必糾”原則，對于錯誤的行政行為，行政機關必須予以糾正。稅務部門作為行政執法機關，也會遇到糾正錯誤的行政行為的情況。案件審判結束后，稅務部門在后續處理中如果想采取行政程序重開的做法，筆者認為至少應注意以下三個問題。
一是能不能行政程序重開，再次立案檢查?行政程序重開，源于德國《聯邦行政程序法》，意指不可訴請撤銷的行政行為所決定的事件將在新的程序中重新進行審查，必要時決定廢除或者變更行政行為。能否再次立案檢查應符合行政程序重開的相關要求。
從現行法律體系看，我國尚無統一的行政程序法，行政程序重開缺乏統一的成文規定，類似內容僅散見于一些單行法律法規，如行政處罰法第七十五條規定，行政機關應當對行政處罰行為認真審查，發現有錯誤的，應當主動改正。以往的稅收法律、法規及規范性文件對此亦少有提及。但是，最近公布的《稅務稽查案件辦理程序規定(征求意見稿)》的第五十九條已賦予稽查局重新辦理的權力，即在相應情形下，稽查局可以重新出具稅務處理決定書、稅務行政處罰決定書。
筆者認為，行政程序重開既可依相對人的申請進行，也可以由行政機關主動為之。行政機關依職權重開行政程序應遵循相關原則。雖然當前我國無統一成文規定，但在司法實踐中，各級法院普遍肯定行政機關可自行決定重啟行政程序。因此稽查局可重啟行政程序，再次立案檢查。
二是能不能出具相同或類似處理意見?程序重開的最終目的是清除違法行政行為，稽查局在重新立案檢查后，做出的行政行為應充分保障當事人合法權益。行政訴訟法第七十條將主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六種情形作為撤銷行政行為的依據。行政復議法亦有類似規定。因此，無論是行政還是司法，判斷一個行政行為的合法性可以歸結為三個方面，即事實、程序和法律適用問題。
事實是行政行為賴以存在的基礎，基本事實認定直接關乎行政行為的存廢;適用法律錯誤是行政行為違法最嚴重的情形之一;而程序違法一般不會對當事人權益產生實質性影響。但在司法實踐中，有的法院對重新作出的行政行為未根據適用情形加以區分，僅依據行政訴訟法第七十一條規定，行政機關如以同一事實和理由重新作出的行政行為與原行政行為基本相同，即判決撤銷行政行為。
筆者認為，行政程序重開后，稽查局做的行政行為雖然屬于一個新的行政行為，但也同過去的行政行為有著千絲萬縷的聯系。如果是基本事實重新認定或適用法律重新選擇，那么新的行政行為應當重新作出或部分變更。如果事實清楚、適用法律正確而僅僅是重新規范程序，則應依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十條第二款規定，此時的行政行為不受行政訴訟法第七十一條規定的限制，可以作出相同或類似處理意見。
三是行政程序重開后，新的行政行為是否具有可訴性?對于這個問題，筆者認為應區別不同情形而作不同審查。
如果稽查局已經改變原有行政行為，其作出的第二次決定應為新的行政行為，不存在提起司法救濟的阻礙，即具有可訴性。值得注意的是，此時的訴訟請求應針對改變后的新行政行為提出。
如果稽查局未實質上改變原有行政行為，而僅僅是重新規范程序，此時的行政行為對當事人權利義務不產生實際影響，應屬于“重復處理行為”。依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第(四)項的規定駁回起訴，即不具可訴性。
(作者單位：國家稅務總局九江市稅務局第一稽查局)
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