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單位食堂未辦《食品經營許可證》，是否違法？
2022-03-08
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“單位食堂”未辦《食品經營許可證》是否違法？安丘市市場監督管理局 周增新市場監管日常工作中普遍遇到這樣的案例，某企業食堂未辦理食品經營許可證被市場監管部門依法查處并處罰款。這樣的案例發生在2019年12月1日前，并不稀奇，也未引起筆者的注意，直到2021年7月份，某企業自營食堂因未辦理食品經營許可證被市場監管部門依法查處并處罰款的消息被筆者知悉，引起了筆者的注意，并對單位食堂是否應當依法辦理食品經營許可證進行了研討。研討過程匯集的信息顯示，眾多管理者對單位食堂是否應當辦理食品經營許可證存在錯誤的認識，不能及時進行法律、法規知識的更新，正確理解法條的含義，造成工作中的違法或不當行為不能及時發現并糾正，對營商環境和企業合法權益造成了無心的損害。鑒于這樣的情況，促使筆者寫此文以理順法律關系與法律適應，用以引導執法者、管理者正確理解法律條文與法律適應關系，規范執法行為，增強法治意識，加強法治建設，依法履行職責，依法行政，保護公民、法人、其他組織的合法權益。
一、“單位食堂”名稱的來歷。
《食品經營許可管理辦法》（2017年修正）第九條規定：申請食品經營許可，應當先行取得營業執照等合法主體資格。企業法人、合伙企業、個人獨資企業、個體工商戶等，以營業執照載明的主體作為申請人。機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、企業等申辦單位食堂，以機關或者事業單位法人登記證、社會團體登記證或者營業執照等載明的主體作為申請人。第十條規定：申請食品經營許可，應當按照食品經營主體業態和經營項目分類提出。食品經營主體業態分為食品銷售經營者、餐飲服務經營者、單位食堂。第五十二條規定：本辦法下列用語的含義：（一）單位食堂，指設于機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、企業等，供應內部職工、學生等集中就餐的餐飲服務提供者。以上是“單位食堂”名稱的來歷和范圍的規定，《食品安全法》（2018年修正）、《食品安全法實施條例》（2019年修訂）并未有“單位食堂”更為明確的解釋。
二、“單位食堂”許可的依據。
《食品安全法》（2018年修正）第三十五條規定：國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品銷售、餐飲服務，應當依法取得許可。《食品經營許可管理辦法》（2017年修正）第二條規定：在中華人民共和國境內，從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經營許可。
2019年12月1日前，“單位食堂”應當依法取得《食品經營許可證》，并不需要區分“單位食堂”的性質是承包經營還是自已經營，因為沒有法律、法規、規章對“單位食堂”經營性質作出規定。特別強調的是，對這一問題的理解，有的同志認為以“單位食堂”是否收取職工費用為依據判定其是否需要辦理《食品經營許可證》，也就是免費為職工提供餐飲服務的“單位食堂”不需要辦理《食品經營許可證》，收費為職工提供餐飲服務的“單位食堂”就需要辦理《食品經營許可證》，這樣的觀點，明顯脫離了法治思維，無視《食品經營許可證》的辦理條件，于法無據，屬無本之源，根本站不住腳。
三、《食品安全法實施條例》（2019年修訂版）施行后的變化情況。
《食品安全法實施條例》（2019年修訂版）于2019年12月1日起施行，《條例》第二十八條為新增條款，是繼《食品安全法》（2018年修正）、《食品經營許可管理辦法》（2017年修正）對單位食堂食品安全管理最新的規定，其規定為：學校、托幼機構、養老機構、建筑工地等集中用餐單位的食堂應當執行原料控制、餐具飲具清洗消毒、食品留樣等制度，并依照食品安全法第四十七條的規定定期開展食堂食品安全自查。承包經營集中用餐單位食堂的，應當依法取得食品經營許可，并對食堂的食品安全負責。集中用餐單位應當督促承包方落實食品安全管理制度，承擔管理責任。本條款規定了“單位食堂”的食品安全管理責任，并對辦理《食品經營許可證》的情況作出了新的非常明確的規定，明確了集中用餐單位的食品安全責任。
《食品安全法》是法律，《食品安全法實施條例》是行政法規、《食品經營許可管理辦法》是部門規章，根據《立法法》（2015年修正）第五章適應與備案審查的規定，不難理解當《食品經營許可管理辦法》與《食品安全法實施條例》對同一事項規定不一致時，應當適應上位法《食品安全法實施條例》的規定。
根據《立法法》第九十六條的規定“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第九十七條規定的權限予以改變或者撤銷：（二）下位法違反上位法規定的；（四）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的”。《國家市場監督管理總局規章制定程序規定》（2019年）第四十二條規定“規章有下列情形之一的，應當予以修改：（一）因有關法律、行政法規、國務院決定等依據修改或者廢止，應當作相應修改的”。國家市場監督管理總局應當對《食品經營許可管理辦法》適時對與上位法規定不一致的內容進行修改。未及時修改的內容也不能作為基層監管人員依法行政的依據。
《行政處罰法》（2021年修訂）第三十七條規定：實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。
綜合以上，筆者認為：非承包經營性質的“單位食堂”，根據《食品安全法實施條例》（2019年修訂版）第二十八條的規定，無需辦理《食品經營許可證》，但要按照《食品安全法》、《食品安全法實施條例》的規定落實食品安全管理的主體責任和義務，相關監管部門要根據《食品安全法》第五十七條“學校、托幼機構、養老機構、建筑工地等集中用餐單位的主管部門應當加強對集中用餐單位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全風險，及時消除食品安全隱患”的規定，履行監管責任。
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