2020年以來，中國經濟的發展一直在與疫情的斗爭中前行，同時，在財稅政策的制定上，既有因為疫情和相關應對措施影響經濟帶來的財稅政策應對需要，也有以此為契機進行的財稅改革突破，還有以平常心繼續不斷前行的財稅制度整體改革。本文旨在對過去三年間財稅政策的上述三條主線進行回顧，并展望未來的財稅政策整體發展方向。

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疫情應對相關的財稅政策和發展

在過去三年的疫情考驗下，財稅政策的重要導向之一是對小微企業和中小型企業的減稅降負免租。三年來，中央不斷出臺政策支持小微企業的發展，首先是基于小微企業作為市場的毛細血管，其存在和發展是解決最終就業和經濟基礎穩定的基石；其次是因為小微企業在疫情影響下是最容易受到致命打擊的群體；還有部分考慮在于，小微企業本身并不是稅收和財政的主要收入來源，對其采取減稅降負的措施，國家層面的財政沖擊較小；最后但最重要的是，對小微企業的支持本身是市場公平原則的體現，對實現共同富裕的目標也有更為直接的效果。

在這一波新的疫情考驗下，動態清零政策的執行還在持續，也在不斷調整的過程中，而既有政策向更加靈活有效方向的調整，勢必需要一點時間。在這過程中，中小企業特別是長三角地區的企業，也受到了很大的影響。長三角作為中國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，企業的發展其實會有很強的連帶效應。因此，除了加快政策調整，樹立經濟恢復的信心外，通過進一步加強的積極財稅政策，給長三角乃至全國受到新一輪疫情影響的小微企業一個更好的經濟支持，是非常重要和有意義的。

在此背景下，談到財稅政策對疫情防控的支持，更重要的是討論在一段時間內如何支持企業度過生死難關。我們認為財稅政策的部署應該是財政政策為先，考慮時間影響；稅收政策跟進，建立穩定預期；財稅并舉，形成制度突破。

什么是財政政策為先呢？在現行的經濟狀態下面，其實不少企業已經很難通過稅收政策得到激勵了，因為本來經營就已經出現了重大的困難，在經營狀態無以為繼的情況下，稅收激勵已經難以發揮更大的效果。在此情況下，首先需要考慮發力的可能轉變為財政政策。即，財政應該在此時考慮一個強刺激的政策導向，包括提供財政的緊急資金資源（緊急貸款或大范圍貼息），以及對于特定的重要行業（例如物流行業），可能可以實行一次性財政補貼的方式，來緩解企業運行的資金壓力，避免企業因為出現資金鏈斷裂而倒閉或破產。另外可以借鑒的一個方式是國外發放現金券的方式：考慮到中國目前的實際情況，從財政刺激的角度可以考慮一次性地把財政補貼（通過現金券或長期采購方式）給到個人或者企業。

從稅收政策跟進的角度，短期內，對于固定稅收（包括社保）的減免，比如員工工資的個人所得稅、公積金部分都可以提供一個短期的減免政策，這個動作是為了在短期內最大限度地增加企業和個人，包括小微企業企業主和他們員工的可支配資金，釋放流動性和消費能力從而形成循環。而在未來六個月到一年的時間，則需要通過進一步明確相應的稅收減免政策，形成一個穩定的預期。因為對于企業來說，政策穩定性的預期非常重要，而未來一段時間仍然是需要有經濟爬升的動力的。在這個過程中，隨著企業經濟的發展，還有一個復蘇期，復蘇期內稅收政策在激勵和支持作用方面會逐漸占到更加主導的地位。

最后，即便是從疫情出發，也需要從長期的頂層設計考慮財稅并舉概念，結合本次的疫情防控暴露出的經濟循環薄弱環節，進行系統的研究。一個典型的例子是互聯網貨運當中，對貨運的司機個人經營所得的稅收政策和征管措施，也應該適時予以明確，以這次疫情中物流運輸暴露出的明顯問題為基礎，在現實情況允許的狀態下，進一步提前布局政策創新。

02

以疫情為契機的財稅改革突破

今年以來，中央對財稅政策突破的最重要標志就是留抵退稅的普遍化，這意味著在《增值稅法》正式落地以前，中國的增值稅制度中最重要的一個集法理和實踐于一身的制度開始廣泛的實踐。留抵退稅從“增量”到“存量”的變化，歸根結底是留抵退稅政策目標的變化。此次留抵退稅不再僅僅是鼓勵企業再生產的激勵性稅收措施，而是直面當前市場實際困境的支持性、保障性稅收措施。

“存量”“增量”都退稅，實際上反映了增值稅這一稅種的原本特征，也是增值稅法律制度從長遠來看的改革方向，符合法律規則的應有之義。從法律意義上講，過去企業增值稅銷項稅額和進項稅額抵減負差形成的“留抵稅額”，其本質是政府對納稅人的負債，通過退還留抵稅額，才真正結清了納稅人和政府之間的增值稅稅收債權債務。

誠然，存量留抵稅額的退還，將給國家財政帶來短時間內較大的支出壓力，因此，需要安排一定的退稅次序。按輕重緩急安排財政支出用于退稅，對財政的沖擊主要是時間上的，因為留抵稅額都退還了，也就意味著后續沒有新的進項情況下，產生的銷項將都可以征稅。對前期投入大、存在短期資金壓力的企業而言，留抵退稅能夠產生更強的支撐效果，而對財政而言，時間性差異完全可以通過其他方式進行對沖。

當然，如大家所見，凡是類似的“優惠政策”出臺，無論是否基于法理，都會帶來征管上新的挑戰，未來國家稅務總局的虛開監管上，留抵退稅的影響如何監控和管理，也是值得注意的。

還有一點需要考量的就是，由于留抵退稅制度建設的時間較短，未來，如何與其他增值稅政策相銜接還有待進一步思考。例如，留抵退稅政策本身其實是一個中性的政策，從政策變革上具有優惠的性質，但本質也有增值稅法本身的法理要求，同時在經濟意義上更多的是對企業前期投入的資金支持，因此留抵退稅制度和即征即退、先征后返（退）制度本身其實并不重合。后兩者看重的是降低或者消除實際稅負，特別是在終端環節，只是從資金和稅收管理上兩者難免有所沖突，未來如何在防止沖突的情況下更好地發揮多種政策的綜合作用和優勢，實現不同角度的經濟促進作用，需要在頂層設計上有更多的考量。

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平常心下的中國財稅制度發展

在稅收法治、數字治稅和共同富裕下，一邊促進經濟發展一邊加強稅收征管，推進平衡發展的目標。在過去三年里，從稅收征管角度，除了采取各種行動對網紅等領域的偷逃稅現象進行嚴厲打擊，還對核定征收政策進行了全面梳理，堵上了不合理稅收規劃的漏洞，加大了系統化信息化的稅收管理能力，通過各類風險指標對高稅收風險的行業進行了點面結合的調查。

黨中央國務院分別就稅收治理的現代化提出了明確的要求，以呼應十九大相關決議中，財稅體制作為國家治理的重要基礎這一科學結論。在這個基礎上，隨著稅收法治的進程，在未來三到五年里，《稅收征管法》的修法落地，《房地產稅法》的出臺，《增值稅法》的正式實施都應該是可以期待的。特別的，房地產稅的出臺還將繼續推遲，但是授權試點本身代表中央對這一稅收問題的堅定信念，同時也給了一個相對清晰的時間指向。在未來一段時間，落地的糾結還在于對沖政策的實現。

近日，中央又發文對現代財政制度的改革提出了具體的要求，希望完善財權事權匹配的財政要求，對省級和地方財政進行體系化的改造。預算和財政的法治化和稅收法治共同構成財稅法治的閉環，在這個閉環中，央企和國企的利潤管理，包括此前人民銀行的利潤上繳如何納入整體的機制中考量，其影響和管制既是過去三年的成果，也是下一個五年需要不斷推進思考的問題。

從中國財稅政策制度在過去三年不同維度思考下的碰撞和發展來看，頂層和系統思維是最為重要的，在不同維度之下，制度和政策呈現的要求和變化不同。而國家治理和經濟發展都是一個有機體，其整體性決定了，所有的安排都不應該僅僅是短期因應的，需要從更長遠的角度去判斷對經濟和社會的整體影響，從而實現即便存在危機也是危中有機的目標。如何通過立法和政策的良性互動，包括立法本身的不斷完善實現這一目標，是作為財稅律師的期待，也是認真努力之所在。