——《土地管理法實施條例》系列解讀之八

新修訂的《土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）嚴格貫徹落實黨中央、國務院近年來關(guān)于加強耕地保護、改進占補平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署，進一步細化完善了新《土地管理法》關(guān)于耕地保護的新要求，為確保國家糧食安全打下堅實的制度基礎(chǔ)。 

嚴防耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，筑牢糧食產(chǎn)量安全防線

《國務院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《國務院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出了嚴禁占用耕地的“六個嚴禁”和明確耕地利用優(yōu)先序等要求。為了貫徹落實黨中央、國務院決策部署，《條例》進一步明確了耕地利用的制度邊界，強化了對耕地的特殊保護。

《條例》明確規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。   

完善耕地占補平衡制度，筑牢耕地數(shù)量安全防線

占用耕地補償制度是耕地保護的重要內(nèi)容。《中共中央 國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出改進占補平衡管理，嚴格落實耕地占補平衡責任，拓展補充耕地途徑，落實補充耕地任務等要求。《條例》進一步完善了占補平衡制度，新增了開墾耕地驗收的具體要求，規(guī)范和細化了土地整理等內(nèi)容。

關(guān)于開墾耕地驗收，新《土地管理法》規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市人民政府監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。在此基礎(chǔ)上，《條例》進一步明確：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當組織自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對開墾的耕地進行驗收，確保開墾的耕地落實到地塊。劃入永久基本農(nóng)田的還應當納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理。占用耕地補充情況應當按照國家有關(guān)規(guī)定向社會公布。

關(guān)于土地整理，《條例》規(guī)定：縣級人民政府應當按照國土空間規(guī)劃關(guān)于統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，實施土地整理方案，對閑散地和廢棄地有計劃地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建設(shè)所占用耕地的補充。

細化耕地質(zhì)量提升和保護制度，筑牢耕地質(zhì)量安全防線

為保證耕地質(zhì)量，新《土地管理法》新增了省級人民政府應當采取措施保證耕地質(zhì)量不降低，各級人民政府應當引導因地制宜輪作休耕、防止土壤污染等內(nèi)容。《條例》從工作原則層面和操作實施層面進一步明確：縣級以上地方人民政府應當采取措施，預防和治理耕地土壤流失、污染，有計劃地改造中低產(chǎn)田，建設(shè)高標準農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量，保護黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地，并依法對建設(shè)所占用耕地耕作層的土壤利用作出合理安排。非農(nóng)業(yè)建設(shè)依法占用永久基本農(nóng)田的，建設(shè)單位應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定，將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。

此外，《條例》明確：縣級以上地方人民政府應當加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導和管理，防止破壞耕地耕作層；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應當及時組織恢復種植條件。

 建立耕地保護補償制度，構(gòu)建耕地保護激勵機制

耕地保護補償激勵是運用經(jīng)濟手段開展耕地保護的有效措施。近年來，黨中央、國務院多次提出完善耕地保護補償激勵機制，支持地方開展耕地保護補償實踐。《中共中央國務院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度。《條例》在總結(jié)全國部分地方成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上作出明確規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。具體辦法和耕地保護補償實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。

目前從各地實踐來看，耕地保護補償激勵的方式主要包括對保護成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標獎勵、對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶進行普惠式補償或者給予資金獎勵等。耕地保護補償激勵讓保護耕地的地方不吃虧，讓保護耕地的群眾得實惠，從而有力調(diào)動地方政府和農(nóng)民集體、農(nóng)戶保護耕地的積極性，形成耕地保護共同責任機制。

明確耕地保護責任主體，強化耕地保護法律責任

《條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務院關(guān)于強化耕地保護責任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體，其中明確規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。《條例》明確要求：省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務分解下達，落實到具體地塊。同時規(guī)定，國務院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

為了加大對違法行為的打擊力度，采取“長牙齒”的措施切實保護耕地，《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，提高了對違法占用耕地等行為罰款的處罰額度。關(guān)于耕地“非糧化”，《條例》明確規(guī)定：非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責任限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款。關(guān)于違反新《土地管理法》第七十五條的規(guī)定，違法占用耕地破壞種植條件的或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的等行為可以并處罰款的，《條例》規(guī)定罰款額為耕地開墾費的5倍以上10倍以下。此外，《條例》還規(guī)定破壞黑土地等優(yōu)質(zhì)耕地的，從重處罰。